Le modèle de gouvernance du système scolaire public du Québec

Le 4 décembre 2015, le Gouvernement du Québec déposait un projet de loi proposant un nouveau modèle de gouvernance du système préscolaire, primaire et secondaire d’éducation. Le projet se propose de :

« …donner davantage de pouvoirs aux personnes les plus près des élèves … dans la gestion des écoles et des commissions scolaires. »

« … se donner les moyens de répondre encore mieux aux besoins des élèves en rapprochant les décisions de l’action. »

Qu’en est-il au juste?

Depuis à peu près le milieu de la décennie 2000, deux ordres de questions, entre autres, ont retenu l’attention des personnes intéressées à la scène scolaire en ce qui concerne l’organisation du système.

D’une part, le très faible taux de participation de la population aux élections scolaires, notamment à celles de novembre 2014, est invoqué pour y mettre fin. Plus, bon nombre d’acteurs, notamment un parti politique, préconisaient l’abolition des commissions scolaires (CS) considérées comme coûteuses et inutiles. Plutôt que de les abolir et afin de réaliser des économies d’échelle, le gouvernement élu en avril 2014 avait avancé un projet de fusion qui diminuait leur nombre considérablement. Le projet a été abandonné parce que mal justifié et mal accepté. Dans le même temps, le gouvernement poursuivait les compressions budgétaires que les CS subissaient depuis un certain temps et il maintenait son intention déjà avouée d’éliminer les élections scolaires.

D’autre part, en raison de la forte centralisation à l’échelon de l’instance centrale, l’autonomie des CS tout comme des établissements serait passablement restreinte, sans parler de la lourdeur de la bureaucratie. Cette question n’est pas nouvelle, elle est débattue depuis la décennie 1970. Chaque fois qu’on pensait l’avoir résolue, elle revenait à l’agenda.

Par exemple, la Loi 180 (1998) avait effectué une importante décentralisation, bien que limitée par les conventions collectives, de la CS vers l’établissement. Toutefois, sa portée en a été réduite, surtout parce que la CS conservait la responsabilité de la répartition des ressources financières et professionnelles, en particulier entre le siège social et les établissements.

Par la suite, la Loi 88 (2008) a fortement contribué à l’érosion de l’autonomie non seulement des établissements, mais aussi des CS. Elle accordait plusieurs nouveaux pouvoirs de règlementation au ministre en plus d’instaurer l’alignement stratégique au moyen du dispositif de la gestion axée sur les résultats.

Deux lignes directrices du projet de loi s’imposent

Au regard de ce contexte, pour le propos du présent texte, deux lignes directrices du projet de loi s’imposent.

1. Le projet de loi 86 n’augmente pas l’autonomie de l’établissement. Il se contente d’insérer un énoncé de principe dans l’article de la LIP (Loi sur l’instruction publique) portant sur la mission de la commission scolaire. Cette mission implique le respect du « principe de subsidiarité »1 et « une perspective de soutien envers les établissements … dans l’exercice de leurs responsabilités … »2

Plutôt, le projet contient trois mesures qui, à l’échelon de la CS, résulteraient en une administration collégiale où les personnes directement associées à la prestation des services éducatifs dans l’établissement, soit comme prestataires (le personnel), soit comme usagers (les parents), seraient en majorité.

La première a trait au conseil scolaire (remplaçant le conseil des commissaires) qui serait ainsi composé (art. 39) :

• Deux directeurs d’établissement, un enseignant et un professionnel non enseignant élus respectivement par leurs pairs;
• Six parents d’élèves élus par le comité de parents3 de la CS. C’est deux ou trois parents de plus qu’actuellement (selon la taille de la CS);
• Six personnes venant de la communauté. Les parents d’élèves seront consultés afin de savoir s’ils souhaitent que ces personnes soient élues par les électeurs de la CS. Si le nombre de parents favorables atteint le seuil « déterminé par le gouvernement », il y aura élection, les candidats devant être domiciliés sur le territoire de la commission scolaire. Sinon, les personnes seront élues par le comité de parents de la CS. Dans ce cas, quatre de celles-ci devront venir des quatre milieux suivants : le milieu de la culture et des communications, le milieu municipal, celui des employeurs et celui du sport et de la santé. Elles ne seront pas obligées d’être domiciliées sur le territoire de la CS, mais elles devront le desservir. Les deux autres personnes venant du milieu devront être domiciliées sur le territoire de la CS.

Les membres du conseil ne seront pas rémunérés. En outre, tous auront le droit de vote. Actuellement, les « commissaires parents » n’ont pas ce droit.

La deuxième mesure est la création d’un comité de répartition des ressources financières et du personnel professionnel (art. 65). Celui-ci sera composé en majorité de directeurs d’établissement. Il aura à soumettre une recommandation au conseil sur une telle répartition.

Selon la troisième mesure, l’actuel comité consultatif de gestion devient le « comité conjoint de gestion » (art. 59), les directeurs d’établissement y demeurant majoritaires.

Au total, l’intention « de donner davantage de pouvoirs aux personnes les plus près des élèves » est traduite dans le projet de loi. Pas celle voulant que les décisions soient rapprochées de l’action.

Le projet de loi 86 n’augmente pas l’autonomie de l’établissement.

Il faut signaler le rôle central joué par le comité de parents dans l’élection d’au moins six membres du conseil. De plus, dans les commissions scolaires où les parents n’auront pas acquiescé à l’élection des membres de la communauté par les électeurs, ce nombre atteindra douze (12). Compte tenu de cette importance, il est étonnant qu’un quorum, si minime soit-il, ne soit pas exigé lors de la tenue de l’assemblée des parents d’un établissement visant à élire leur représentant au comité de parents.

Le mode de désignation des membres de la communauté s’applique à toutes les CS. Cependant, indéniablement, il cherche à satisfaire l’article 23 de la constitution canadienne qui donne à la minorité francophone ou anglophone d’une province le droit de gérer ses écoles.

Au moins huit (8) membres du conseil pourraient ne pas habiter le territoire de la CS (le personnel des établissements et les membres venant de milieux spécifiques de la communauté s’il n’y a pas élection par les électeurs). Ce qui revient à dire que, parmi les personnes responsables d’administrer la CS, la relation à la prestation des services éducatifs comptera tout autant que l’appartenance territoriale.

2. Le projet de loi se caractérise par une centralisation accrue en faveur de l’instance centrale, surtout du ministre, et érode davantage l’autonomie des CS. À part celles relatives à la formation du conseil scolaire, au moins quatorze dispositions vont dans ce sens. Par ailleurs, même si le nombre de documents à produire relatifs à la planification et à la reddition de comptes est réduit, le processus qu’impliquent ces opérations demeure le même.

Le pouvoir d’intervention accru du ministre

Arrêtons-nous à ce nouveau type de pouvoirs qui permet au ministre d’intervenir dans le fonctionnement d’une ou de quelques CS et qui était apparu avec la législation de 2008. Outre le pouvoir d’enquête et de tutelle déjà présent dans la LIP, cette législation avait donné au ministre le pouvoir de déterminer les priorités d’une ou de plusieurs CS et de prendre les mesures appropriées dans les cas où les résultats des élèves de l’une ou l’autre demeureraient insuffisants. Le projet de loi 86 accroit ce type de pouvoirs. Par exemple, l’article 116 stipule que le ministre pourra «émettre des directives sur l’administration, l’organisation et le fonctionnement d’une ou de certaines CS, ces mesures devant être approuvées par le gouvernement… ». De même, l’article 125 dit que dans les cas où « le ministre estime qu’un DG pose des gestes incompatibles avec une saine gestion, il pourra nommer une personne pour le remplacer temporairement. » Selon l’article 76, ilpourra aussi exiger que des mesures soient prises pour favoriser le partage de ressources entre CS.

Ainsi, comme mentionné précédemment, le projet de loi 86 n’augmente pas l’autonomie des établissements. Néanmoins, par la composition du conseil scolaire et la création d’un comité de répartition des ressources, il propose un modèle de gouvernance du système scolaire public qui serait en adéquation avec l’une des intentions exprimée dans le discours de sa présentation publique. Les acteurs scolaires immédiatement concernés par la prestation des services éducatifs dans les établissements auraient une influence majoritaire dans « l’administration » de la CS. Selon la conviction que semble implicitement véhiculer ce projet, toutes les fonctions actuelles de la CS devraient être assumées avec efficience et efficacité, notamment celle visant à assurer l’égalité des chances et celle d’arbitrage entre tous les pôles d’activités de la CS. Simultanément, il est estimé que le renforcement important des pouvoirs déjà considérables du ministre donne une capacité accrue de surveillance et d’intervention en tout temps à celui-ci à l’endroit de celles-là, au cas où!

Cela étant, le projet de loi est encore loin d’être adopté, il faut le noter.

Recap: On December 4, 2015, the Quebec government tabled a bill proposing a new school governance model for preschool, elementary and secondary education. Since the mid-2000s, the continued existence of school boards has been strongly challenged, notably because of the low voter turnout for school board elections. The author explains the two guiding principles behind the bill. The first guiding principle concerns the make-up of the school council that will replace the council of commissioners, the creation of a resource allocation committee for the distribution of revenues and professional services and the replacement of an advisory committee on management with a joint management committee. The second principle has to do with concentrating power in the central authority, primarily the Minister, further eroding the autonomy of school boards. According to the author, Bill 86 will thus not increase the autonomy of schools, but instead give the Minister much more power to intervene.

Photo: iStock

Première publication dans Éducation Canada, mars 2016

1 Selon notre compréhension, le respect principe de subsidiarité signifie que la CS ne doit pas faire ce que l’établissement fait ou peut faire.

2 Article 207.1 de la LIP modifié par l’article 72. Sauf exception, les articles indiqués dans le texte se réfèrent aux articles du projet de loi.

3 Le comité de parents comprend un représentant des parents d’élèves élu par l’assemblée des parents de chaque établissement de la CS.